Reclamo-mediazione tributaria – strumento deflattivo
Il ricorso reclamo/mediazione è strumento deflativo del contenzioso, con cui si prevede la “presentazione obbligatoria di un’istanza che anticipa il contenuto del ricorso”, nel senso che con essa il contribuente chiede l’annullamento totale, e/o parziale dell’atto, sulla base degli stessi motivi, di fatto e di diritto, che intenderebbe portare all’attenzione della Commissione Tributaria nella eventuale fase giurisdizionale.
È in facoltà del contribuente inserire nell’istanza anche una proposta di mediazione.
L’istituto in commento non determina, dunque, un più gravoso esercizio dell’azione in giudizio per il contribuente, dal momento che, in caso di mancata conclusione positiva della fase amministrativa della mediazione, la norma considera l’azione giudiziaria già esercitata, richiedendo al contribuente, per l’attivazione del contenzioso, esclusivamente l’ordinario onere della costituzione in giudizio innanzi alla Commissione Tributaria.
Peraltro, il precetto normativo della possibilità, per l’Ente impositore, di esaminare preventivamente le doglianze che il contribuente intende proporre innanzi al Giudice tributario, risponde ad esigenze riconosciute come costituzionalmente rilevanti.
In proposito si ricorda che, secondo la giurisprudenza della Corte costituzionale, il legislatore può ritenere opportuno, nell’interesse dello stesso ricorrente, che la fase giudiziaria sia preceduta da un esame della potenziale controversia in sede amministrativa, oltre che allo scopo di realizzare la giustizia nell’ambito della Pubblica Amministrazione, anche per evitare lunghe e dispendiose procedure giudiziarie, che potrebbero compromettere la funzionalità del servizio.
La deflazione del contenzioso, che costituisce un obiettivo primario anche per l’A.F. (cfr. circolare n. 22/E del 26 maggio 2011), viene in tal caso perseguita in fase amministrativa, prima della eventuale instaurazione del giudizio.
Proprio per tale motivo, la procedura di mediazione deve ritenersi sostanzialmente finalizzata a evitare il “rinvio” ai giudici tributari delle contestazioni che possono essere risolte in sede amministrativa, attraverso un esame volto ad anticipare l’esito ragionevolmente atteso del giudizio, tenuto conto della situazione di fatto e di diritto sottesa alla singola fattispecie.
Considerata la ratio della normativa in esame, che “introduce un efficace rimedio amministrativo per deflazionare il contenzioso relativo ad atti di valore non elevato emessi dall’Agenzia delle entrate“, la mediazione tributaria rende difficilmente giustificabile l’instaurazione del contenzioso in presenza di istanze fondate e concretamente mediabili.
E’, quindi, presumibile, oltre che fortemente auspicabile, che gli esiti della nuova attività amministrativa possano offrire rilevanti contributi al fine sia di diminuire il numero dei giudizi tributari instaurati sia di contribuire a sviluppare la tax compliance.
In ogni caso, il nuovo istituto offre ai contribuenti l’opportunità di rappresentare sollecitamente le proprie ragioni e di difendersi in sede amministrativa, evitando gli oneri e l’alea del giudizio.
Circa i tratti distintivi che caratterizzano la mediazione rispetto agli altri istituti deflattivi del contenzioso (tra i quali l’autotutela e l’accertamento con adesione), si pone in rilievo il carattere obbligatorio del nuovo istituto per gli atti di valore non superiore a 50.000 euro, che, da un lato, fa obbligo al contribuente che intenda adire il Giudice di presentare preventivamente l’istanza all’Ente impositore, e/o all’Agente della riscossione e, dall’altro, impone all’organo cui è indirizzato di esaminare sistematicamente l’istanza del contribuente e di riscontrarla in maniera espressa, seppur con i distinguo di ogni caso.
Con specifico riferimento al ricorso-reclamo, con o senza proposta di mediazione, si osserva, altresì, che l’istituto non ha efficacia limitata agli avvisi di accertamento, ma comprende anche i dinieghi di rimborso e le iscrizioni a ruolo, indirizzando il riesame dell’atto impugnato alla luce dei motivi del ricorso, che possono essere diversi dalle questioni trattate in sede di accertamento con adesione, nonché degli orientamenti della giurisprudenza.
Inoltre, nel procedimento di mediazione, le valutazioni dell’Ufficio in merito all’istanza proposta dal contribuente devono fondarsi, per espressa disposizione del comma 5 dell’art. 17bis del d.lgs. 546/1992 che ha riproposto quanto già codificato nella previgente disciplina, su tre criteri specifici, consistenti:
- nella “eventuale incertezza delle questioni controverse”;
- nel “grado di sostenibilità della pretesa”;
- nel “principio di economicità dell’azione amministrativa”.
Il procedimento di mediazione avvia una nuova fase amministrativa, i cui esiti si differenziano anche ai fini del trattamento sanzionatorio, ove si consideri che:
- l’accordo di mediazione comporta la riduzione delle sanzioni al 35% (percentuale abbassata dal D.lgs. 156/2015 rispetto al precedente 40%) e non, invece, la più elevata riduzione, anche se di poco a seguito della accennata modifica, spettante, ad esempio, per acquiescenza all’accertamento;
- il beneficio della riduzione a un terzo delle sanzioni, in applicazione dell’art. 15 del D.lgs. 19 giugno 1997, n. 218, consegue, infatti, esclusivamente al pagamento delle somme dovute per acquiescenza all’accertamento entro il termine per la proposizione del ricorso.
Va anche evidenziato che il procedimento di mediazione si svolge su di un piano di sostanziale parità fra le parti e, peraltro, in una situazione in cui entrambi hanno manifestato e documentato in maniera completa e definitiva le proprie posizioni.
Non è prospettabile, in definitiva, una sovrapposizione tra i predetti istituti deflativi, atteso che il procedimento di cui all’art. 17bis del D.lgs. 546/1992 è proiettato sul processo tributario, anche attraverso il rilevato carattere di obbligatorietà, ad anticipare l’esito dell’eventuale giudizio e, quindi, a porre in essere ogni determinazione idonea ad evitare l’instaurazione di un processo dall’esito negativo e, comunque, incerto.
Nicola Recinello Coordinatore Nazionale Dipartimento Giuridico
